פרופ' כהנא על צו ההרחבה לפנסיה חובה

הבעיה הפנסיונית – ישראל מבצעת צעד קטן בכיוון הנכון

מאת פרופ' יהודה כהנא פקולטה לניהול, וראש מכון אקירוב לעסקים ולסביבה, אוניברסיטת תל אביב.

הדעות המובעות כאן הן של המחבר לבדו.

בימים אלה פורסם צו הרחבה המחייב לבצע הפרשות פנסיוניות בגין שכירים רבים שאין להם תוכניות פנסיוניות. אני מברך על שינוי זה משום שהוא פועל בכיוון שמתחייב מתמורות גדולות שחלות בעולמנו, אף שהוא רחוק מלהיות מושלם. אקדיש את החלק המרכזי של כתבה זו לניתוח הקשר בין התמורות הטכנולוגיות לבין המערכות הפנסיוניות, ובסוף הדברים אתייחס באופן ממוקד לצו ההרחבה המדובר.

התמורות הטכנולוגיות שמתרחשות בעולם מקדמות את עולמנו אך גם מביאות לשינויים דמוגרפיים, חברתיים, כלכליים ופוליטים משמעותיים. אחת מהתוצאות של התפתחויות הללו היא חשיפה מוגברת של כמעט כל אוכלוסית העולם לבעיה פנסיונית משמעותית. רק חלק קטן מהאנשים ער לעוצמת הבעיה, ורק מעטים אוחזים בפתרון סביר. 

הקשר בין התפתחות טכנולוגית והתחום הפנסיוני:

עד למהפכה התעשייתית, שהזניקה את המדינות המפותחות של העולם במהלך  המאה התשע עשרה והעשרים, ועוברת בעשורים האחרונים על פני מדינות רבות אחרות בעולם, שררה כלכלה חקלאית. בכלכלה החקלאית, עיקר האוכלוסייה מרוכז בישובים כפרים, המסחר דל יחסית, ויחידת המשפחה המורחבת היא כמעט אוטרקית (מספקת את רוב צרכיה לבדה). בכלכלה חקלאית, ההגנה על האוכלוסיות החלשות: חולים, בעלי מוגבלויות, נכים, שארי נפטרים, וקשישים, מושתתת על המשפחה המורחבת. בכלכלה כזו אין גיל פרישה רשמי, ואין אנו מוצאים תוכניות ביטוח לאומי ופנסיה.

המהפכה התעשייתית הביאה לשינוי מהותי של דפוסי הכלכלה המודרנית, ובין היתר יצרה תהליך מזורז של אורבניזציה, פירקה את המשפחה המורחבת, והביאה לשינויים דמוגרפיים משמעותיים. בחברה ההופכת להיות תעשייתית אנו רואים  שינוי דפוסי ילודה ותמותה, שינויים קיצוניים של מבנה הגילים באוכלוסייה, והתארכות משמעותית של תוחלת החיים (הודות לתזונה משופרת, הפרדת מערכות מים מהביוב, תרופות, נגישות לבתי חולים, תקשורת וכו'). בחברה התעשייתית נוצרים צרכים כלכליים חדשים, ויש צורך במנגנוני הגנה חדשים לאוכלוסיות החלשות. ואמנם מדינות אירופה שחוו את המהפכה התעשייתית, ואת התפתחות הסוציאליזם שבא בעקבותיה, הנהיגו לראשונה הסדרי ביטוח לאומי, ביטוח בריאות וביטוחים פנסיוניים. והסדרים דומים הונהגו במדינות, שחוו את תהליך התיעוש והאורבניזציה מאוחר יותר. רוב ההסדרים הפנסיונים, שנקבעו בסוף המאה התשע עשרה- תחילת המאה העשרים, קבעו גיל פרישה של 65 שנה לגבר ו -60 לאישה. והסדרים דומים מונהגים גם כיום.

בעקבות המהפכה התעשייתית, באים גלי ההתפתחות של המהפכה האחר תעשייתית (Post Industrial). אף הם גלי התפתחות עוצמתיים ביותר. אחד מהגלים הללו קשור למהפיכת התיקשוב ( מחשבים ותקשורת). כתוצאה מכך כמעט כל אדם בעולם יכול לראות – באופן מידי - מה מתרחש במקום אחר על פני כדור הארץ. כתוצאה מכך, מואץ תהליך התיעוש בארצות הפחות מפותחות, והן חוות את ה"קפיצה" הנחשונית - תוך פרקי זמן קצרים ביותר - מהעולם החקלאי לעולם התעשייתי ולעולם הבתר תעשייתי – לרבות כל הלחצים החברתים והכלכליים הקשורים לכך, ולרבות השינויים הדמוגרפיים העצומים שמתלווים לתהליך.

שינוי תוחלת החיים ומשמעותו בהקשר לעומס הפנסיוני:

השינויים שחלו בתוחלת החיים במהלך המאה העשרים היו שינויים חסרי תקדים בכל ההיסטוריה האנושית. אם בתחילת המאה העשרים היתה תוחלת החיים קצרה מחמישים שנה,  הרי כיום מדובר על תוחלות חיים בסביבת שמונים שנה, והתהליך נמשך בקצב מהיר מאד. הדבר מוצא את ביטויו בכך שהרבה אנשים עוברים את גילאי הפרישה המקובלים, ושורדים שנים רבות מאד לאחר מכן. יתר על כן, אנשים שמגיעים לגיל הפרישה המקובל נראים ומרגישים כשירים להמשך העבודה למשך שנים רבות נוספות.

להתארכות תוחלת החיים יש השלכות כבדות לגבי הצרכים הפנסיוניים. כמעט כל האנשים במשק מודרני עוברים את גיל הפרישה, ומשך החיים לאחר הפרישה הוא ממושך. משך החיים הממוצע של גבר בישראל שכבר הגיע לגיל 67 הוא עוד כ- 16.5 שנה. (משך החיים הממוצע לאחר גיל הפרישה נוטה להיות ארוך בהרבה מההפרש בין תוחלת החיים לבין גיל הפרישה. לדוגמא: תוחלת החיים (בלידה) של גבר בישראל היא 78 שנה, לכאורה רק 11 שנה לאחר גיל 67). אם נניח שרמת הצריכה בתקופה לאחר הפרישה דומה לזו שקדמה לפרישה, על האיש להניח בצד נכסים שיאפשרו לו לממן עוד 16.5 שנות מחיה. קשה לצבור סכום כזה בתקופה שבה האיש פעיל בשוק העבודה. למשל, במהלך כ- 45 שנות פעילות לפני הפרישה יש ל"שים בצד" סכומים שיאפשרו לממן בממוצע עוד 16.5 שנות צריכה – כלומר, למעלה משליש מההכנסה! הבעיה חריפה יותר משום שבדרך כלל שנות העבודה הראשונות מלוות בשכר נמוך מזה של שנות העבודה האחרונות – שעל פיהם נקבעים הצרכים הפנסיוניים.

הנשים נהנות מתוחלות חיים ארוכות יותר, והן למעשה המין החזק והשורד. תוחלת החיים של אשה  בישראל הינה ארוכה באופן משמעותי מזו של הגברים (למעלה מ - 82 שנה). בגלל עובדה זו,  משך החיים הממוצע של אשה מעבר לאותו גיל הפרישה כמו גבר, נוטה להיות גבוה יותר. משום כך, וכן בגלל שגיל הפרישה של אשה נוטה להיות נמוך יותר, על אשה להכין עתודות למחיה למשך תקופה ארוכה בתקופת הפרישה. אם האישה פורשת בגיל 65 עליה להבטיח מקורות למימון למעלה מ- 20 שנה, ואם היא פורשת בגיל 60, עליה להכין עתודות שיאפשרו לה לחיות בממוצע עוד כ- 24.5 שנים לאחר הפרישה! ראוי לזכור שמשך ההשתתפות של נשים בכוח העבודה מקבל השכר נוטה להיות נמוך מזה של הגברים – הן בגלל הנטיה לפרוש בגיל מוקדם יותר, והן בגלל הנטיה להקדיש מספר שנים לגידול המשפחה מבלי לצאת לעבודה נושאת שכר. אשה שתשתתף רק 30 שנה בכוח העבודה מקבל השכר, תצטרך לשאת בנטל מימון כבד ביותר: במשך, נאמר, 30 שנות עבודה עליה לצבור מספיק מקורות כדי לממן מחיה למשך כ- 20-25 שנים נוספות ! (וכאמור, כל שנת מחיה לאחר הפרישה שקולה בקירוב לצריכה שנתית בתקופת העבודה). כלומר, יש "לשים בצד" קרוב מחצית ההכנסה בתקופת העבודה!

מצד שני, אם הכספים נושאים תשואה בתקופת הביניים, יש בכוחה של הריבית הנצברת להקל על הנטל בצורה משמעותית. אולם לצורך זה יש לחסוך לאורך שנים רבות וברמת ריבית גבוהה, ויש להבטיח שהריבית עולה  על קצב שינוי המחירים, יחד עם קצב גידול הצרכים. הריבית בעולם המערבי מגיעה רק לעיתים רחוקות ל- 2-3% מעל לאינפלציה. ריבית בשעור כזה, גם היא נצברת לאורך שנים רבות, מקילה את הנטל הפנסיוני רק במעט. כדאי גם להדגיש שאנשים צעירים בדרך כלל אינם חושבים על תקופת הפנסיה. ולכן באופן טבעי רוב הציבור מתחיל להתעניין בנושאים פנסיוניים רק בגילים מבוגרים - בסביבות גיל 40 - ואז כבר מאוחר מדי להתחיל לתכנן.

שינויים דמוגרפיים ופיננסיים והשלכותיהם על מערכות הפנסיה:

בארצות המפותחות ניבנו מערכות ביטחון סוציאלי, שנשענות על הסדרים ממלכתיים (ביטוח לאומי) וכן תוכניות חסכון פנסיוני הממומנות במשותף על ידי העובד והמעביד. בנוסף קיים גם רובד שלישי- שנשען על תוכניות חסכון וולונטריות, שכל פרט יכול לרכוש לעצמו, באם הוא רוצה ויכול. מבנה זה מאפשר למגזרים רבים ליצור חסכון שיספיק לממן תוכניות פנסיה סבירות בעיקר לאוכלוסיות של עובדים שכירים. מובן שמבנה זה אינו משוחרר מכל מיני בעיות, כשהשכיחות שבהן קשורות לחוסר גמישות במבנה התוכנית, בעיית שמירת רציפות במעבר ממקום עבודה אחד למשנהו, מתן מענה לתקופות של אבטלה, התאמת התוכנית לקידום רמות השכר במשך החיים, וכו'. מעבר לכך ברוב המשקים קיימות בעיות הקשורות למגזרים מסוימים – כגון עצמאים, עקרות בית, מחוסרי עבודה וכו'. מגזרים אלה  אינם מטופלים, או שאינם מסוגלים לעיתים להבטיח רמות הכנסה נאותות לתקופה שלאחר הפרישה.

תוכניות הפנסיה בארצות העולם המערבי התבססו לעיתים קרובות על השתתפות משמעותית של הממשלה במימון התוכנית. ההשתתפות יכלה להיות ישירה, או בעקיפין דרך הטבות מס לחסכון הפנסיוני, או דרך הבטחת רמות ריבית מסוימות לתוכניות. המהפכה הבתר תעשייתית נותנת את אותותיה גם בתחום זה: שינוי תבניות הילודה והתמותה של משק מפותח גורם לתהליך קיצוני של שינוי מבנה הגילים באוכלוסייה. כשבעים שנה לאחר המהפכה התעשיתית משתנה הרכב בגילים באופן שחלקה של האוכלוסייה הצעירה מצומק, בעוד שחלקה של אוכלוסית הקשישים גדל מאד. כתוצאה מכך מתגלות בעיות שונות הקשורות לאיזון של תוכניות הביטוח הלאומי, ואף של תוכניות הפנסיה התעסוקתיות. והתוצאה המיידית היא שמתעורר צורך בהתאמת התוכניות במגזרים אלה, ורענון פרטי התוכנית. כתוצאה מכך בכל המשקים המערביים עוסקים  בהעלאת גילאי הפרישה, בהגדרה מחדש של הזכויות והחובות, וביצירת תוכניות חדשות (כמו תוכניות הפנסיה "החדשות" בישראל – שכותב שורות אלה הוא אחד מיוצריהן).

אחד מתחומי הרפורמה המרכזיים נוגע לשאיפת הממשלות להשתחרר ממחויבותן לתמוך בתשואות על תוכניות חיסכון פנסיוני, ולהטיל את מלוא הסיכון הפיננסי על כתפי הפרטים. הגל הבתר תעשייתי, ובעיקר מהפיכת התיקשוב, יצרו התפתחויות חשובות בכלי המימון ובמכשירים פיננסיים מורכבים. אחד מקווי האופי של מכשירים אלה הוא היכולת לשלוט ולפצל מכשירים קונבנציונליים למגוון מוצרים עם רמות סיכון ותשואה שונות. הודות לכך, יכול אדם להתאים את מערכת החסכון לצרכים האישיים: למשל, לקחת רמות סיכון גבוהות בגיל צעיר, על מנת לקבל רמות תשואה גבוהות, וליטול רמות סיכון נמוכות יותר בגילים המבוגרים – תוך הסתפקות בתשואות נמוכות יותר. התפתחויות אלו הביאו גם לשינוי מגמה משמעותי: הממשלות משתחררות יותר ויותר ממעורבותן הישירה בתחום הפנסיה, ובעיקר משתחררות מתפקידן המסורתי להקטין את אי הוודאות של החוסכים על ידי התערבות בשוק הריבית. הפרטים צריכים לשפר את רמת הידע הפיננסי שלהם, על מנת שיוכלו לדעת לבנות את תוכניות הפנסיה שלהם, וצריכים להיות מודעים לכך שכל הסיכון מוטל כיום על כתפיהם!

במקביל לשינויים הדמוגרפיים חלים גם שינויים קיצונים במבנה התעסוקה. בעולם החקלאי האנשים מועסקים באופן עונתי. בעולם התעשייתי רוב הפועלים מועסקים שעות רבות ולאורך כל השנה. אולם בעולם התעשייתי, ועוד יותר מכך בעולם הבתר תעשייתי, חלק גדול מהעבודה נעשית על ידי מכונות (שכיום גם יודעות ליצר, לנהל ולהפעיל מכונות אחרות). הדבר מביא לשינויים ניכרים בתעסוקה. לדוגמא: בסמוך להקמת המדינה כרבע מהאוכלוסייה הייתה מועסקת בחקלאות, ולא יכלה לייצר את כל המזון הנדרש ( ישראל נזקקה לייבא בערך שני שליש מצריכת המזון). כיום כשני אחוזים מאוכלוסית ישראל עוסקים בחקלאות, וחלק ניכר מהתוצרת החקלאית מיוצא. במילים אחרות, בעולם הבתר תעשייתי בכלל לא ברור ולא מובטח שכל אחד יוכל להיות מועסק לכל משך חייו. במשק מפותח נוצרים כוחות מנוגדים: מצד אחד הצורך להבטיח תעסוקה לאוכלוסייה הצעירה, ומנגד היכולת של האוכלוסיות המבוגרות להמשיך ולעבוד למשך שנים רבות מעבר לגילי הפרישה המקובלים.

העולם החדש יצטרך למצוא דרך להבטיח מקורות מחיה לאותם חלקים באוכלוסייה שבאופן פרמננטי לא יצליחו להשתלב בעולם התעסוקתי, ויהיה צורך למצוא פתרון פנסיוני לאותן אוכלוסיות שלא תהיינה מועסקות ברציפות לאורך כל חייהן. הדבר מחייב הסדר חברתי חדש, שבו תימצא דרך להקצות את העבודה באוכלוסייה, להבטיח מקורות מחייה לכל האנשים בגיל העבודה ובגיל הפרישה. ואם לא נגיע לפתרון בצורה אבולוציונית, הוא עלול למצוא את ביטויו בהתפתחות רבולוציונית – במהפכה חברתית באותה רמת עוצמה (אך לא בהכרח באותו כיוון) כמו של המהפכה הסוציאליסטית והקומוניסטית לפני כמאה שנה. לא מן הנמנע שמרכס ואנגלס הקדימו את זמנם בכמאה שנה!

צעד לקראת פנסיית חובה בישראל

בימים אלה נכנס לתוקפו צו הרחבה שהוציא שר התמ"ס, ולפיו חלה חובת הפרשה לפנסיה לכל שכיר בישראל. צו זה פורסם בעקבות הסכמה בין ההסתדרות, לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים והממשלה. צו זה מכניס למעגל הפנסיה מגזרי עובדים שונים שעד כה לא היתה עליהם חובת צבירת נכסים פנסיוניים. ההפרשות תבוצענה במשותף על ידי העובד והמעביד. אני מברך באופן עקרוני על שינוי זה. הוא עומד בקנה אחד עם המגמות שסקרתי לעיל – שכן הוא מבטיח שגם אוכלוסיות חלשות שאין להם כיום הפרשות לצרכים פנסיוניים, וגם אותם צעירים המצטרפים לכוח העבודה לאחר גיל 20, יקבלו פתרון חלקי לבעית הפנסיה.

תפישת העולם שלי היא ליברלית, ואינני דוגל בשיטות כפיה. בעבר אף פרסמתי מחקר מדעי המראה שהנהגת ביטוחי חובה יוצרת פתרונות שאינם אופטימאליים. אולם, במקרים מסויימים המדינה חייבת ליטול תפקיד פטרנליסטי ולחייב את האוכלוסייה לנהוג בדרך מסויימת, מתוך שיקול ארוך טווח. אנשים צעירים, המצטרפים לכוח העבודה של המשק אינם נוהגים לחשוב על צרכים פנסיונים, וגיל הפרישה נראה להם הרחק מעבר להררי החושך. אך, לאור המספרים שהראיתי לעיל, יש הכרח להתחיל בחסכון הפנסיוני מוקדם ככל האפשר שאילולא כן בעיית מימון הפרישה  הופכת לבעיה בלתי פתירה.

צו ההרחבה המוצע אינו מושלם, לדעתי. אולם אסור להפוך את המצוין לאויב של הטוב.  על פני השטח צצים ועולים מספר חסרונות של צו ההרחבה: ראשית, עדין אין הוא מטפל בכלל האוכלוסייה, ואינו מצליח עדין לגונן על מגזר חשוב כגון מגזר העצמאים – שלחלקם עדין אין פתרון פנסיוני. שנית, שעורי ההפרשה הנדרשים בתחילה הם נמוכים מאד (2.5% בלבד מהשכר בשנת 2008, מזה שני שליש הפרשת המעסיק לפיצויים ופנסיה, ושליש על חשבון העובד), ועולים בהדרגה עד לרמה של 15% מהשכר בשנת 2013. אף בסוף התהליך שיעורי ההפרשה הם נמוכים לעומת המקובל באוכלוסיות שכירים מבוטחים. שלישית, בטווח הקצר הדבר מביא להתייקרות השכר במשק ועלול להטיל בעיות משמעותיות על מגזרי תעסוקה מסויימים (ארגוני הסוחרים כבר הביעו התנגדותם להסכם ולצו). רביעית, שעורי הפרשה נמוכים, וצבירת סכומים חודשיים קטנים  יביאו בסופו של דבר למתן קצבאות נמוכות. הוצאות הטיפול המינהלי בגביה, במעקב והדיווח ואף בתשלום הקצבאות, עלולות לבלוע חלק משמעותי מההפרשות. חמישית, הצו אינו חלק ממערכת כוללנית, ואינו מקושר, למשל, למערכת הביטוח הלאומי. עלולים להיווצר מצבים שבו אדם יהיה זכאי לפנסיה נמוכה כתוצה מהחסכון החדש, אך כתוצאה מכך יאבד זכאות למרכיבי הבטחת הכנסה באמצעות הביטוח הלאומי. מערכות פנסיה חייבות להיבנות בראייה רחבה, כוללנית, ומתואמת, שבה חייבים להיות משולבים גם מערכות המס, הביטוח הלאומי, הרווחה וכיוב'.

לסיכום הדברים, אחזור ואברך על הצו שפועל בכיוון הנכון, אך אדגיש שפתרונות בתחום הפנסיוני מחייבים מחשבה  וראייה כוללת, וגישה מתואמת. וראוי לבנותם בצורה מתוכננת ולא בגישת טלאי על טלאי.

עוד מפרי עטו של פרופ' כהנא:

המשבר הפיננסי העולמי – ההזדמנות הכלכלית

נזקי הקרה בחקלאות וביטוח נזקי טבע 

סיכוני הסביבה - שינוי תפיסה בסקטור הפיננסי ובענף הביטוח

מכון עקירוב לעסקים וסביבה בתל-אביב