אין זכות שיבוב כלפי מעניק מסגרת לשל"צ

ע"א  5886/12 המוסד לביטוח לאומי נגד החברה העירונית ראשון לציון לתרבות ספורט  ונופש בע"מ, עיריית ראשון לציון ו"כלל" חברה לביטוח בע"מ

בית המשפט: העליון

פסק הדין ניתן ביום: 29/6/2014

על ידי כב' השופט: נ' הנדל ובהסכמת השופטים ח' מלצר וד' ברק-ארז

עניינו של פסק הדין: האם יש לקבל את הערעור של המוסד לביטוח לאומי על פסיקת המחוזי שקבע, כי למוסד לביטוח לאומי אין זכות שיבוב כלפי מי שהעניק המסגרת לביצוע עבודות השירות?

רקע: מדובר באדם שנפצע  הורשע במהלך ביצוע עבודות לתועלת הציבור אותן ביצע לאחר שהורשע בהליך פלילי. האדם שנפצע נמצא זכאי לתגמולים מהמוסד לביטוח לאומי אשר ביקש להפעיל את זכות השיבוב כלפי מי שהעניק את המסגרת לביצוע עבודות השירות.

בית המשפט העליון דחה את הערעור

מתוך פסק הדין:

"זכות השיבוב – כללי

המסע המשפטי יחל בבדיקת סעיפי חוק המל"ל, שמקים בנסיבות מסוימות זכות שיבוב למל"ל. זכות זו מוסדרת בסימן ד' לפרק י"ד לחוק, שכותרתו "תביעות נגד צד שלישי". סעיף 328(א) קובע:

"היה המקרה שחייב את המוסד לשלם גמלה לפי חוק זה משמש עילה גם לחייב צד שלישי לשלם פיצויים לאותו זכאי לפי פקודת הנזיקין [...], רשאי המוסד... לתבוע מאותו צד שלישי פיצוי על הגמלה ששילמו או שהם עתידים לשלמה".

 חריג בולט לעניין זכות השיבוב, אשר הוזכר קודם לכן, מעוגן בסעיף 82(ג) לפקודת הנזיקין. סעיף זה קובע כי אין להגיש תביעת שיבוב כנגד מעביד. כדי להבין את ההצדקה לפטור ניתן להיעזר בהגדרת מעביד (סעיף 82(ב) לפקודה): "החייב לפי החוק בתשלום דמי הביטוח בעד המבוטח". פקודת הנזיקין יוצרת קשר ישיר בין תשלום דמי הביטוח לבין הפטור מתביעת שיבוב: המעביד חייב לפי חוק בתשלום דמי ביטוח, כך שהוא מממן בעקיפין את הגמלה המשתלמת על ידי המל"ל לעובד שנפגע. למעשה, רואים את המעביד כמי ששילם למל"ל – במסגרת הביטוח - עבור הסיכון שיצר, ובכך העביר את החבות למל"ל (ראו: רע"א 686/97 מנורה חברה לביטוח בע"מ נ' עיזבון המנוח משה תמר ז"ל, פ"ד נג(5) 145, 157-156 (1999); ע"א 4084/04 איילון חברה לביטוח בע"מ נ' סגרון (5.11.2006)).

זכות השיבוב – מעניק מסגרת למתנדב

ומה באשר למי שמעניק מסגרת למתנדב? האם אף הוא חסין מתביעת שיבוב? כאשר מדובר במתנדב, מעניק המסגרת אינו נושא בתשלום דמי ביטוח. ממילא, על פי ההיגיון שהוצג, נראה שישנו קושי במתן פטור מתביעת שיבוב מכוח סעיף 82 לפקודת הנזיקין. השאלה היא האם, לחלופין, ניתן להסיק מהוראות חוק המל"ל שיש לפטור משיבוב את מעניק המסגרת להתנדבות.

עיון בהוראות חוק המל"ל מלמד על מטרת המחוקק: לעודד מוסדות לשמש כמעניקי מסגרת להתנדבות. למשל, מתנדב הוא גם מי שממלא ללא שכר חובת אבטחה לפי חיקוק, חבר שלא בשכר במגן דוד אדום, ועוד כאלה העוסקים בפעילויות שניתן להניח שהמדינה רצתה בעידודן (ראו סעיף 287 לחוק המל"ל). ביטוי נוסף הוא בסעיף 291 לחוק המל"ל, הקובע כי אוצר המדינה ישפה את המל"ל בגין תשלום תגמולים למתנדב. המשמעות היא שהמל"ל משמש כידה הארוכה של המדינה לתשלום התגמולים למתנדבים. טעם הדבר הוא פשוט: המחוקק ראה חשיבות בכך שהמדינה תעודד את פעילותם של מתנדבים, ומשום כך הטיל עליה את החובה לשאת בנטל התגמולים. מסיבה זו מעניקי מסגרת שירות למתנדבים אינם חייבים בתשלום דמי ביטוח; אילו הוטל עליהם חיוב שכזה, היה עלול להיפגע התמריץ שלהם לקלוט מתנדבים.

מדברים אלו ניתן היה להסיק, לכאורה, שמעניק המסגרת למתנדב – חסין מפני תביעת שיבוב. עסקינן בסוג פעילויות שהמדינה חפצה לעודד. ממילא, אך טבעי הוא שנטל תשלום התגמולים יוּסר מעל כתפי מעניק המסגרת, ויעבור אל כתפי המדינה (מכוח סעיף 291). יוער כי אמנם נקבע בסעיף 292 שאם זכה המל"ל בפיצויים "לפי הוראות סימן ד' לפרק י"ד", דהיינו: מכוח תביעת שיבוב, יועבר סכום הפיצויים לאוצר המדינה. ברם, אין להסיק מכך בהכרח שלמל"ל יש זכות שיבוב כנגד מעניק המסגרת למתנדב. נראה יותר שסעיף 292 מכיר בזכות המל"ל להגיש תביעת שיבוב כנגד צד שלישי, כאשר נגרם נזק למתנדב, אך לאו דווקא כנגד מעניק המסגרת למתנדב.

 בתיק הנוכחי סברתי כי אין מקום לקבוע מסמרות בסוגיה העקרונית של זכות שיבוב כנגד מעניק מסגרת למתנדב. לשון החוק בנקודה זו אינה חד משמעית. יש לתת את הדעת גם לשיקולים כגון הרתעת מזיקים פוטנציאליים מפני התנהגות עוולתית, ולכך שהמונח "מתנדב" מאגד תחתיו קשת מקרים רחבה ביותר. שאלה זו אף איננה עומדת לפתחנו, ולצורך ההכרעה בערעור זה די להתמקד בזכות שיבוב כלפי מעניק מסגרת לעבודות של"צ בלבד. יוזכר כי מבצע של"צ, לעניין חוק המל"ל, הוא מקרה פרטני של מתנדב (ראו סעיף 287(4) לחוק המל"ל). ברם, ככל שעסקינן בשאלת קיומה של זכות שיבוב כלפי מעניק מסגרת לשל"צ, יש לתת משקל של ממש לכוונת המחוקק עליה עמדתי לעיל, כחלק מבחינת המסגרת הנורמטיבית המלאה ביחס למבצע של"צ.

זכות השיבוב – מעניק מסגרת לשל"צ

סעיף 71ו לחוק העונשין קובע כי "מי שחויב בשירות לציבור לפי סימן זה לא ייחשב כעובדו של מי שבשבילו או באמצעותו הוא מבצע את השירות". מכאן ברור שבין מבצע השל"צ לבין מעניק המסגרת לא מתקיימים יחסי עובד-מעביד. ממילא, הפטור למעביד שהוזכר לעיל - מכוח סעיף 82 לפקודת הנזיקין – איננו חל על מעניק מסגרת של"צ.

האם יש לראות במבצע השל"צ "מתנדב"? הקושי בכך הוא ששירותו נגזר מפסק דין מחייב. ברם, כאמור, לצורך חוק הביטוח הלאומי המחוקק הביע עמדה מפורשת. סעיף 287 לחוק הביטוח הלאומי מגדיר מיהו "מתנדב" לעניין הזכאות לגמלה, וכולל בסעיף קטן (4) גם "מי שעושה עבודה ציבורית או שירות לציבור לפי סימנים ב'1 או ד'1 לפרק ו' של חוק העונשין".

המסגרת הנורמטיבית של מבצע של"צ מטבעה רחבה יותר ממתנדב רגיל. וכוללת את ההוראות הנוגעות למבצעי של"צ בסימן ד'1 לחוק העונשין. בדברי ההסבר לסעיף 71ו לחוק העונשין, אשר קובע כאמור כי בין מבצע השל"צ לבין מעניק המסגרת לא מתקיימים יחסי עובד-מעביד, נאמר כך:

"לקביעה כי אין במתן צו שירות כדי ליצור יחסי עובד ומעביד, בין מי שמאפשר את השירות לבין מבצע השירות, השלכות בתחומים רבים, כולל ביטוח לאומי, אחריות מעביד, חובות מעביד וזכויות עובד ביחסי עבודה. קביעה זו נועדה בעיקרה להגן על מאפשרי השירות (בתי חולים, מגן דוד אדום וכדומה) - שיש להניח שיהיו בבחינת 'מתנדבים' שברצונם הטוב תעמוד או תיפול היכולת לאפשר לאנשים לפעול במסגרת צווי השירות - ולהבטיחם מפני נטילת אחריות העשויה להרתיעם ממעורבות בענין, מה גם שהמעמד הנוצר שונה במהותו מיחסי עובד ומעביד" (תיקון מספר 8 לחוק העונשין, ה"ח 1357, עמ' 285).

דברים אלו מלמדים מדוע המחוקק ראה במעניק המסגרת מעין "מתנדב". החשש היה שמא כפיית יחסי עובד-מעביד תרתיע מוסדות מ"להתנדב" לקלוט מבצעי של"צ. כפיית יחסי עובד-מעביד אף היתה מחייבת את מעניקי המסגרת בתשלום דמי ביטוח למל"ל - תמריץ שלילי נוסף לקליטת מבצעי של"צ. בראייה זו, עולה כי הכרה בזכות שיבוב של המל"ל כלפי מעניקי המסגרת - עשויה להטיל על האחרונים משא כלכלי כבד, וליצור תמריץ שלילי לקליטת מבצעי של"צ.

מאחר ואלה הם פני הדברים, נראה כי כוונת המחוקק היתה שלא להכיר בזכות שיבוב של המל"ל כלפי מעניקי המסגרת לשל"צ. המחוקק, בקובעו את סעיף 71ו לחוק העונשין, הבהיר כי יש לעודד את מעניקי המסגרת לקבל לשורותיהם מבצעי של"צ. הוא ראה במעניקי המסגרת מעין "מתנדבים", ולשם כך קבע כי לא יתקיימו יחסי עובד-מעביד. הכרה בזכות שיבוב כלפי מעניקי המסגרת עשויה להעמידם במצב פחות טוב, בכל מה שקשור לתגמולים, מאשר אילו הוכרו כמעבידים של מבצעי השל"צ (שאז היו נהנים מהפטור הקבוע בסעיף 82 לפקודת הנזיקין).

ועדיין אין בכך כדי להגיע להכרעה. לשון החוק לבדה איננה מספקת תשובה ברורה ביחס לשאלת קיומה של זכות שיבוב במקרה דנא. יש לתת משקל לשיקולי מדיניות רחבים. שני השיקולים העיקריים, לגישתי, הם מנקודת מבטו של מעניק המסגרת לשל"צ – מחד גיסא, ושל מבצע עבודות השל"צ – מאידך גיסא.

באשר למעניק המסגרת, יש לעודד אותו לקלוט לשורותיו מבצעי של"צ. שיקול זה, כאמור, אף עולה מדברי ההסבר לתיקון מס' 8 לחוק העונשין, אשר עיגן את מוסד השל"צ בחוק. ביסוד הדברים עומדת התפישה כי עבודות של"צ הן בעלות תפקיד חשוב של שיקום. עיקרון השיקום הוא חלק ממכלול הערכים של המשפט הפלילי ושל תורת הענישה. עבודות השל"צ הן ביטוי אופייני לעיקרון זה, ויש ליתן לכך משקל.

שיקול נוסף שיש לקחת בחשבון הוא הרצון לדאוג לשלומם של מבצעי השל"צ, ולהבטיח כי מעניקי המסגרת ינהגו בהם בזהירות ראויה. יש לוודא כי מעניקי המסגרת לא ינהגו ברשלנות שעלולה להביא לפגיעה במבצעי השל"צ. הסרת האחריות ממעניקי המסגרת, אף שמעשית ניתן לראות בהם כמי שאחראים לגרימת הנזק, עשויה לפגוע בהרתעה כלפיהם. ברם נראה כי לכך קיים מענה בדמות הפיקוח של המדינה באמצעות שירות המבחן על ביצוע השל"צ. קודם למתן צו שירות, על בית המשפט להשתכנע – על פי תסקיר של קצין מבחן - שנעשו סידורים על פי תוכנית מפורטת המאפשרים לבצע את עבודות השל"צ (סעיף 71א(ג) לחוק העונשין). עוד נקבע כי השירות ייעשה תחת פיקוחו של קצין המבחן (ס"ק (ו)). מכאן שאין מדובר בהעדר אחריות כלשהי כלפי מבצע השירות. ביצוע השירות לתועלת הציבור מלווה בפיקוח. נראה כי יש בכך כדי לאזן את החשש שמא פטור מתביעת שיבוב יביא את מעניקי המסגרת לנהוג בחוסר זהירות מופרז.

המסקנה הכללית אליה הגעתי מתחזקת בנסיבות הקונקרטיות של התיק דנא. בית המשפט המחוזי ציין בפסק דינו כי "לא שמעתי את קולה של המדינה באופן ברור ומובהק... באופן הקורא להשבת התגמולים בחזית אחת עם [המל"ל] ובניהול משותף של המאבק להשבתם. להיפך, נדמה כי המדינה נטתה יותר לעמדת הנתבעות דווקא, ונזכור כי היא זו ששולחת את התובע להגיש את... תביעת השיבוב מטעמה ועבורה". כמו כן, מעדותה של מנהלת שירות המבחן עלה כי ההנחיות שניתנות למעניקי המסגרת לימדו כי האחרונים יהיו "מכוסים" על ידי המל"ל – ובמשתמע, שלא יוגשו נגדם תביעות שיבוב. יתרה מזאת, בנסיבות תיק זה מעניקי המסגרת אף חויבו בתשלום פיצויים לנפגע בסך כמיליון ₪, מעבר לסכום הנוסף שקיבל או זכאי היה לקבל מהמל"ל ושעומד בלב תביעת השיבוב. בכך יש גם משום תשובה לצורך בהרתעה מפני רשלנות.

סיכומו של דבר, דעתי היא כי אין להכיר בזכות שיבוב של המל"ל כלפי מעניק המסגרת למבצע של"צ. מסקנה זו נגזרת הן מהתחקות אחר כוונת המחוקק ביחס לסעיפים הרלוונטיים בחוק הביטוח הלאומי ובחוק העונשין, והן משיקולי המדיניות עליהם עמדתי. זאת במיוחד בנסיבות תיק זה, אשר מלמדות אף הן כי אין להכיר בתביעת שיבוב כלפי מעניקי המסגרת."

הפסיקה באתר בית המשפט בעליון.