פסיקה: נדחתה תביעה לבג"צ למתן צו על תנאי נגד שר האוצר ואגוד חברות הביטוח

בג"ץ   6215/12  ורדה באסטאקאר נ. שר האוצר 

‏

בית המשפט: העליון

פסק הדין ניתן ביום: 16/6/2015

על ידי כב' השופט:  י' עמית ובהסכמת הנשיאה מ' נאור והשופט מ' מזוז

מייצגים: העותרים: עו"ד אילן קנר, משרד האוצר: עו"ד ערין ספדי-עטילה, אגוד חברות הביטוח: עו"ד יוסי הלוי

עניינו של פסק הדין: האם יש לקבל את העתירה למתן צו על תנאי נגד משרד האוצר ואגוד  חברות הביטוח בעניין סעיף 9 לפוליסה התקנית לביטוח חובה לרכב הקובע כי מבטח רשאי לתבוע או לקזז סכומי פיצוי מוסכם מתגמולי פיצויים לבעל פוליסה אשר ענה תשובות כוזבות לשאלות חיתום?

בית המשפט העליון בשבתו כבית הדין הגבוה לצדק דחה את העתירה

מתוך פסק הדין:

"סיכום ביניים: סעיף 9 לפוליסה התקנית אינו חותר תחת התכלית הביטוחית של משטר ביטוח החובה הקבוע בפלת"ד ובפקודת ביטוח רכב. יותר מכך, סעיף 9 לפוליסה התקנית ממשיך את המגמה של צמצום חובת הגילוי וצמצום התרופות העומדות  למבטח בגין הפרת חובת הגילוי. באמצעות סעיף זה מושגת הרתעת-מה מפני מתן תשובות לא נכונות, מה שתורם להגברת התחרות בין המבטחים בקביעת גובה הפרמיות.

סמכות השר והסדרים ראשוניים

עקרון בסיסי בשיטת משפטנו הדמוקרטית הינו עקרון הפרדת הרשויות, ואין רשות אחת פולשת לתחום סמכויותיה של רשות אחרת. בפועל, חלוקת העבודה בין הרשויות אינה הרמטית, והרשויות מוסמכות להפעיל סמכויות מסוימות שאינן בליבת תפקידן: לעיתים הרשות המחוקקת מפעילה סמכות מעין שיפוטית; הרשות השופטת יוצרת לעיתים בפסיקתה "חקיקה שיפוטית"; והרשות המבצעת מפעילה סמכות "חקיקה משנית" ומתקינה תקנות. ככל שקיימת הסמכה בחוק להתקין תקנות ("הסדר ראשוני"), הרשות המבצעת רשאית להפעיל את סמכות החקיקה המשנית ולקבוע "הסדרים משניים" (ראו: בג"ץ 4491/13 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' ממשלת ישראל (פס' 27-15 לפסק דינו של הנשיא גרוניס, והאסמכתאות שם) (2.7.2014); בג"ץ 11163/03 ועדת המעקב העליונה לענייני הערבים בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד סא(1), 1 (2006) (להלן: עניין ועדת המעקב); בג"ץ 3267/97 רובינשטיין ואח' נ' שר הביטחון, פ"ד נב(5) 481, 524-515 (1998) והאסמכתאות שם (להלן: עניין רובינשטיין)).

הבעיה מתעוררת כאשר הרשות המבצעת מפעילה את סמכות החקיקה המשנית שלה שלא בגדר סמכותה. מצב זה יכול להתעורר בשתי דרכים עיקריות: כאשר  מחוקק המשנה נעדר לחלוטין מקור סמכות בחוק ("הסדר ראשוני"), שאז מדובר בהפרת עקרון חוקיות המינהל; או כאשר קיים מקור סמכות אך לא נקבעו אמות מידה מספקות להפעלת הסמכות, כך שאין הסדר ראשוני מפורט ומפורש דיו. במקרה כזה, בהפעלת הסמכות המשנית, הרשות המבצעת בעצם קובעת בעצמה "הסדר ראשוני" (גדעון ספיר "הסדרים ראשוניים" עיוני משפט לב 5 (2010)).

לא כל עניין העתיד להיות מוסדר בחקיקה משנית חייב להיות מוסדר מראש בהסדר ראשוני מפורט ומדוקדק בחקיקה ראשית:

 "רמת ההפשטה של ההסדר הראשוני משתנה מעניין לעניין (...) כאשר אובייקט ההסדר הוא נושא מורכב, הדורש מומחיות רבה, ניתן לא פעם להסתפק ברמת הפשטה גבוהה (...) אכן, מהות הסדר, השלכותיו החברתיות, מידת פגיעתו בחירות הפרט – כל אלה משפיעים על היקפו של ההסדר הראשוני ועל מידת הפירוט הנדרשת ממנו. זאת ועוד: צורכי המציאות מחייבים פשרה בין העקרונות לבין חיי היום-יום. במשטר דמוקרטי מודרני קשה לקיים את תורת ההסדרים הראשוניים במלוא היקפה. לא פעם מתפשרים בשל דרישות היעילות המינהלית, וזאת כדי להבטיח את טובת הציבור" (עניין רובינשטיין, בעמ' 516-515).

התשובה לשאלה אם הסדר פלוני הקבוע בחקיקה משנית מהווה הסדר ראשוני או הסדר משני תלויה בנסיבות הקונקרטיות של אותו עניין. יש לבחון, בין היתר, את מידת ההשפעה של ההסדר על הציבור; היקף הפגיעה בזכויות הפרט הכרוכה בהסדר; המידה בה ההסדר שנוי במחלוקת ציבורית; ההשלכות הכספיות שלו; הדחיפות בה יש להסדיר את העניין; מידת המורכבות והידע המקצועי הנדרש, ועוד. אין קו ברור המפריד בין הסדר ראשוני לבין הסדר משני, ורשימת השיקולים שעל בית המשפט לבחון בקבעו את טיבו של הסדר פלוני איננה סגורה, וככל הנראה לא תיסגר לעולם. "ההכרעה נתונה, כאמור, לשכל הישר ולהיגיון, ובלבד שנדריך עצמנו על-פי עקרונות היסוד של שלטון החוק והעיקרים האחרים שדיברנו בהם למעלה" (עניין ועדת המעקב, בעמ' 68. ראו גם: בג"ץ 616/11 התאחדות הסטודנטים בישראל נ' ממשלת ישראל (25.5.2014); בג"ץ 4253/02 קריתי נ' היועץ המשפטי לממשלה (17.3.2009)). 

העותרות הצביעו על מנגנון ההשתתפות העצמית שנקבע בחקיקה ראשית בסעיף 3א לפקודת ביטוח רכב בעקבות תיקון מס' 19 לפקודה מתשס"ח-2008 (עתירה שהוגשה בנושא זה נדחתה, ראו בג"ץ 6216/12 דורון חי נ' הכנסת (2.10.2013) (להלן: עניין דורון). אציין כי אף שם יוצגו העותרים על ידי בא כוח העותרות כאן). מכאן ביקשו העותרות להקיש כי גם בענייננו, הפיצוי המוסכם צריך היה להיקבע בחקיקה ראשית.

אלא שגם סכום ההשתתפות, כמו סכום הפיצוי המוסכם, לא נקבע בחקיקה ראשית אלא בתקנות (עניין דורון בפסקה ג). מכל מקום, סעיף 9 לפוליסה התקנית אינו קובע הסדר ראשוני. ההסדר הראשוני קבוע בסעיף 38 לחוק הפיקוח, מכוחו התקין שר האוצר התקין את התקנות ואת הפוליסה התקנית, הגם שהוא מנוסח במונחים כלליים "לקבוע בתקנות (...) הוראות בדבר תנאים בחוזה ביטוח וניסוחם". הדבר נובע מכך שמדובר בנושא מקצועי הדורש מיומנות וידע עדכני אודות המצב המשפטי והכלכלי בתחומי ביטוח שונים. להסדרים הנקבעים על-ידי השר בתקנות, בהסתמך על ההסדר הראשוני בסעיף 38 לחוק הפיקוח, אכן יש השפעה משמעותית על ענף הביטוח, אך אין פירוש הדבר כי הסדרים אלה הם בבחינת הסדרים ראשוניים. סעיף 9 לפוליסה התקנית עולה בקנה אחד עם המשטר הביטוחי הקיים בענף ביטוח רכב מנועי ועם רוח הרפורמה בענף ביטוח החובה, שנקבעה בחקיקה ראשית בחוק ביטוח רכב. חרף טענות העותרות, וכפי שנקבע בעניין דורון, איננו בגדרה של עתירה חוקתית. השפעת סעיף 9 לפוליסה התקנית על זכויות הפרט וסדר היום הציבורי היא מזערית, ואין לראות בסעיף זה כקובע הסדר ראשוני.

 כזכור, סעיף 38 לחוק הפיקוח מעניק לשר האוצר את הסמכות לקבוע תקנות כל עוד אינן סותרות הוראות חוק קוגנטיות. סעיף 39(ב) לחוק חוזה הביטוח קובע כי אין להתנות על חובות הגילוי בסעיפים 8-6 לחוק חוזה הביטוח (אשר מעגנים את ההוראות בנוגע לחובת הגילוי), אלא לטובת המבוטח או המוטב. העותרות טוענות כי מאחר שיש בסעיפים אלו הגנות שאינן מופיעות בסעיף 9 לפוליסה התקנית, הרי שאין לראותה כמיטיבה עם המבוטח, ועל כן השר נעדר סמכות להתקינה, אף אם היא אינה מהווה הסדר ראשוני.

דין הטענה להידחות. עמדנו על כך שסעיף 9 לפוליסה התקנית מיטיב את מצבו של המבוטח והמוטב בהשוואה לסעיפים 8-6 לחוק חוזה הביטוח. כך, לדוגמה, בניגוד להסדר הקבוע בסעיף 8-6 לחוק חוזה הביטוח, על-פי הפוליסה התקנית אין חשש כי חברת הביטוח תפחית או תשלול כליל את תגמולי הביטוח; הפיצוי המוסכם בגין ההפרה מוגבל לסכומים הקבועים בסעיף 9(ג); ומוטבים שאינם בעלי הפוליסה לא ייפגעו כלל מהפרתו של בעל הפוליסה.

לסיכום, השר היה מוסמך להתקין את ההסדר הקבוע בסעיף 9 לפוליסה התקנית. הפוליסה אינה קובעת הסדר ראשוני בעניין חובת הגילוי של בעל פוליסת ביטוח רכב חובה, והיא עולה בקנה אחד עם הוראות סעיף 38 לחוק הפיקוח.

 מידתיות וסבירות

 העותרות טענו בעלמא כי ההסדר אינו מידתי ואינו סביר. אומר אפוא בקצרה כי בית משפט זה יתערב בחקיקת משנה של הרשות המבצעת רק במקרים בהם מתגלה אי-סבירות או חוסר מידתיות מהותי או קיצוני. בית המשפט בוחן, במסגרת זו, האם ההחלטה להתקין תקנות התקבלה בעקבות הליך ראוי והוגן, אם ההחלטה סבירה והוגנת, ואם היא התקבלה על יסוד שיקולים ענייניים. בית משפט זה אינו נכנס לנעליו של מחוקק המשנה, ומותיר לו מתחם סבירות רחב בו הוא רשאי לפעול בהתאם לשיקול דעתו שלו, וזאת ביתר שאת בכל הנוגע לנושאים כלכליים ומקצועיים (ראו: בג"ץ 1105/06 קו לעובד נ' שר הרווחה (פס' 37 לפסק דינה של השופטת ארבל) (‏22.6.2014); בג"ץ 10541/09 יובלים ש.ד.י. בע"מ נ' ממשלת ישראל (5.1.2012); בג"ץ 6407/06 דורון, טיקוצקי, עמיר, מזרחי עורכי דין נ' שר האוצר (23.9.2007)). התקנות מושא דיוננו הותקנו על-בסיס המלצה מפורטת ומנומקת של תת-הועדה המקצועית, והן עולות בקנה אחד עם הרפורמה שהחלה עם חקיקת חוק ביטוח רכב ב-1997. מקובלת עליי טענת המשיבים, לפיה שאלות החיתום נחוצות ובאות להוסיף על המידע הקיים במאגר ה-ISO. ממילא, על-פי הוראות סעיף 9(ו) לפוליסה התקנית, מבוטח לא ישלם את הפיצוי המוסכם אם המידע שהוא הסתיר הופיע במאגר. לכך יש להוסיף כי  הנפגע התם אינו אמור להיפגע מההסדר הקבוע בתקנה 9, באשר הפיצוי המוסכם נתבע מבעל הפוליסה.

סוף דבר

מן הטעמים האמורים לעיל, דין העתירה להידחות.

בשולי הדברים אציין כי העתירה מעוררת תחושת אי-נוחות. למעשה, העותרות מבקשות מבית המשפט הגבוה לצדק להכיר בזכותו של המבוטח לכזב ולהסתיר עובדות מפני חברות הביטוח. כידוע, בית המשפט הגבוה לצדק כשמו כן הוא: שעריו פתוחים לכל, אך סעדיו שמורים לדורשי הצדק. "נקי כפיים ובר לבב, אשר לא נשא לשווא נפשי ולא נשבע למרמה" (תהילים כ"ד: ד). בית משפט זה לא יכיר בנקל "בזכותו" של אדם להונות את חברו.

 אשר על כן אנו דוחים את העתירה. העותרות ישאו בהוצאות המשיבים בסך 7,500 ₪ כל אחת."