בג"ץ 692/16 שלמה אייזיק נגד שר האוצר והממונה על שוק ההון, ביטוח וחסכון
בית המשפט: העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
פסק הדין ניתן ביום: 28/11/2016
על ידי כב' השופט: נ' סולברג ובהסכמת כב' השופטים י' עמית וי' דנציגר
עניינו של פסק הדין: האם על בית המשפט הגבוה לצדק לקבל את העתירה ולקבוע' כי הרפורמה בביטוחי הבריאות שנקבעה על ידי משרד האוצר והפיקוח על הביטוח לרבות התקנות והחוזרים אינם חוקתיים ולהורות על ביטולם?
רקע: ביום 1.2.2016 נכנסו לתוקפן תקנות הפיקוח המסדירות את הרפורמה בביטוחי הריאות באמצעות הנהגת פוליסת ביטוח אחידה בנושא ניתוחים וטיפולים מחליפי ניתוח בישראל. במקביל לתקנות, גובשו ופורסמו במסגרת הרפורמה שלושה חוזרים מטעם הפיקוח על הביטוח ובהם הנחיות חדשות בנושא ביטוחי הבריאות הפרטיים, לרבות לעניין אופן ישומן של התקנות.
בית המשפט העליון דחה את העתירה
מתוך פסק הדין:
"השופט נ' סולברג: העיקר הבריאות; מבטחים, מבוטחים וסוכן ביטוח שביניהם.
...
משצומצמה העתירה אך לשאלת חוקתיותה של תקנה 2 לתקנות, אתמקד להלן בדיון ובהכרעה בשאלה זו בלבד. אין בכוונתי לדון אפוא בשלושת החוזרים שפרסמה המפקחת על הביטוח, להם הקדישו הצדדים חלק נכבד מכתבי טענותיהם.
במסגרת הרפורמה שינו המשיבים מצב דברים זה, בין היתר באמצעות הגבלת פוליסת הניתוחים שחברות הביטוח רשאיות לשווק. תקנה 2 לתקנות – שאת חוקתיותה תוקף העותר – קובעת כדלקמן:
"(א) לא יוציא מבטח פוליסה לביטוח ניתוחים וטיפולים מחליפי ניתוח בישראל כולל התייעצות (להלן – פוליסת ניתוחים) אלא לפי תקנות אלה.
(ב) פוליסת ניתוחים תכלול את כל התנאים שבתוספת הראשונה; מבטח לא יהיה רשאי לשנות את נוסח התנאים האמורים וכן לא יהיה רשאי להוסיף או לגרוע כיסוי מפוליסת ניתוחים לפי התוספת הראשונה, אלא אם כן השינוי אושר מראש ובכתב בידי המפקח לאחר תחילתן של תקנות אלה".
התוספת הראשונה, אשר המבטחים אינם רשאים לסטות מן האמור בה, מגדירה שורה של מונחים מרכזיים (כגון 'ניתוח', 'טיפול מחליף ניתוח', 'התייעצות' וכיוצא באלה), מפרשת מה יחשב ל'מקרה ביטוח', קובעת את היקף הכיסוי הביטוחי, החריגים לו ואת אורכה של תקופת האכשרה. תקנה 2 מורה אפוא על הנהגת פוליסת ניתוחים פרטית אחידה ויחידה (להלן: פוליסת הניתוחים האחידה), אשר עליה אין להוסיף, ממנה אין לגרוע ואותה אין לשנות, זולת אם אישרה זאת המפקחת על הביטוח בכתב ומבעוד מועד.
לאחר שעיינתי בטענות הצדדים מזה ומזה, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות, וכך אציע לחברַי לעשות.
האוטונומיה והשוויון, אלו הן לשיטת העותר זכויות היסוד שבהן פוגעת תקנה 2 לתקנות, באופן המצדיק את ביטולה או את שינויה. מבלי להרחיב את הדיבור בשאלת קיומה, עוצמתה והיקפה של הפגיעה הנטענת, מוכן אני להניח כי תקנה 2 אכן פוגעת פגיעה מסויימת באוטונומיה הנתונה לציבור המבוטחים, כמו גם בשוויון בין אלו אשר רכשו ביטוח בריאות פרטי לפני הרפורמה, לבין אלו שלא עשו כן. מכל מקום, בנסיבות העניין, פגיעה זו עומדת בתנאיה של פסקת ההגבלה, ולפיכך אינה מצדיקה את התערבותנו.
ראשית, הפגיעה הגלומה בתקנה 2 לתקנות נעשית מכוח הסמכה מפורשת הקבועה בהוראת סעיף 38 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א-1981, לפיה "שר האוצר רשאי לקבוע בתקנות, לכל ענפי הביטוח או לענפי ביטוח מסוימים, הוראות בדבר תנאים שבחוזה ביטוח וניסוחם"; שנית, אין חולק כי תכליתה של תקנה 2 – הגנה על ציבור המבוטחים – ראויה. כפי שהבהירו המשיבים, הרפורמה בשוק ביטוחי הבריאות הפרטיים, ובכלל זה תיקון תקנה 2, לא נתגבשו בחלל ריק. הורתם ולידתם בזיהוי שורה של כשלים באופן שבו התנהל שוק זה, בהם גם הקושי של ציבור המבוטחים לעמוד על טיבם של ההבדלים בין חבילות הביטוח השונות. פערי הידע, כמו גם ה'לחץ הפסיכולוגי' לרכוש כיסוי ביטוחי רחב ככל הניתן, פגעו ביכולת המיקוח של ציבור המבוטחים, והובילו לרכישת כיסויים ביטוחיים שאין צורך בהם ולא חפץ. אכן, אף שהנהגת פוליסת ניתוחים אחידה מגבילה במידה מסויימת מבוטחים המבקשים לרכוש פוליסה שתנאיה 'תפורים' למידותיהם, הרי שבראייה מערכתית דומה כי רווחתם המצרפית של כלל המבוטחים גדלה (כך, למשל, כפי שטענו לפנינו המשיבים, מחיר ביטוחי הבריאות הפרטיים ירד כבר עתה בשיעור שלמעלה מ-20%); שלישית, הפגיעה הכרוכה בהנהגת פוליסת הניתוחים האחידה אינה בלתי-מידתית. כאמור, פוליסה זו כוללת את כל הכיסויים החיוניים הניתנים במסגרת פוליסות הניתוחים ששווקו עובר לרפורמה ואף מעבר לכך, ואינה מותירה את ציבור המבוטחים 'חשוף'. זאת ועוד, כפי שהבהירו המשיבים, תקנה 2 אינה מונעת מחברות הביטוח למכור כיסויים נוספים במסגרת פוליסות אחרות שאינן כפופות להסדר הקבוע בתקנות, וכמו כן מאפשרת עריכת שינויים בפוליסת הניתוחים האחידה מקום בו הדבר אושר מראש ובכתב על-ידי המפקחת על הביטוח (ראו דברי המשיבים המובאים בפסקה 11 לעיל). על רקע הבהרה זו, דומה כי הפגיעה שעליה הלין העותר איננה 'כצעקתה' ולא 'דרמטית' כפי שנטען.
לפני סיום ראוי לציין, כי אף העותר אינו חולק על כך ש"שינויים בתחום הביטוח הפרטי אכן נדרשים", אלא שלשיטתו "שינויים אלה צריכים להיעשות בשום שכל, עקב בצד אגודל" (פסקה 83 לעתירה). כפי שציינו לפנינו המשיבים – והעותר לא טען אחרת – תהליך גיבושה של הרפורמה, ובכלל זה תקנה 2, נעשה באופן יסודי ומקיף: טיוטות להערות הציבור – פורסמו; שימועים – נערכו; הערות – נתקבלו ונדונו; בתוכן גם הערותיו של העותר דנן. בנסיבות אלו, על אחת כמה וכמה שאין עילה להתערבותנו.
על יסוד האמור, אציע לחברַי לדחות את העתירה."
